把生态保护硬约束变成转型发展机遇期

◎邵建海

党的十八大以来,环境保护被提升到了新的高度,对镇江来说,打好生态环境保护攻坚战,既是必须严格落实的政治责任,也是千载难逢的发展机遇,要善于通过优规划、强整治、抓招商等途径,把攻坚战变成转型升级的难得机遇期。

认清短板

改革开放40年,既是经济高速发展的40年,也是资源消耗、牺牲环境,粗犷发展的40年,企业不规范生产甚至违法生产对生态环境的影响日益明显。随着生态环境建设的要求进一步提升,对企业生产的管控制约也进一步增强。2018年以来开展的污染防治攻坚战取得了一些实际成效,但也暴露出镇江在高质量发展中的许多短板。

散乱污企业较多。2018年,全市范围内开展“散乱污”企业整治,共梳理各类“散乱污”企业7811家,其中应关停取缔921家、整合搬迁123家、整治提升6767家。特别是其中的生产型小企业、小作坊大量分布在城乡结合部和农村等基础设施配套不到位的区域,税收贡献小,产生的污水、废气等直接排放,对环境污染较大,群众反映较强烈。

涉煤涉化企业较多。镇江火力发电厂、碳素生产企业较多,燃煤需求量较大,2018年,镇江煤炭消费总量1847万吨,非电行业规上工业企业煤炭消费量418万吨,分别比2016年下降187万吨和147万吨,总数依然较大。目前全市存在两个化工园区和一个化工集中区,“263”减化专项行动以来,全市累计关停化工企业97家,化工生产企业入园进区率为56.8%,全市范围内仍有化工生产企业102家,构成重大危险源的危险化学品经营、仓储企业4家,在港区规划范围内危化品仓储企业和危化品码头10家。主要污染物为COD(化学需氧量)、氨氮、VOCs(挥发性有机物)等。

企业综合评价较低。2018年,市经信委对全市工业企业进行了资源节约集约综合利用评价,在确认的6223家评价企业中,规上企业1888家,3亩以上的规下企业4335家,重点排污工业企业32家。按2017年数据归集整理,纳入评价的工业企业实现亩均税收8.75万元/亩,亩均销售189.34元/亩,单位电耗税收1.26元/千瓦时,规上企业单位能耗税收0.22万元/吨标煤,规上企业单位能耗销售4.83万元/吨标煤,重点排污企业单位主要污染税收15.89/当量。就企业数量、亩均税收和亩均销售收入与沿江其他市相比总体排名靠后,规下企业的亩均效益更是远低于全市平均水平。根据评价结果,将所有参评企业分成ABCD四类(A属优先发展类,B属支持发展类,C属提升发展类,D属限制发展类),分别是566家、3216家、1893家、638家,换句话说,需要整治的和淘汰的企业占参评企业总数的近40%。

招商引资质量较低。2018年,全市签约亿元以上产业项目167个。其中:从产业看,制造业项目128个,占比为76.6%;三产非地产类服务业项目39个,占比为23.4%。从规模看,总投资10亿元以上项目22个,其中制造业12个,服务业10个;5-10亿元的项目19个;其余都是5亿元以内项目。从来源看,内资项目134个,占比80.2%;外资项目33个,占比19.8%。重点项目数量、质量、投资总量、项目单体投资量等远低于周边兄弟城市。

综上可以得出一个结论:镇江的生态环境建设形势严峻,生态环境建设的初步成效对镇江高质量发展的推动作用还没有显现,甚至因为环境整治导致部分企业关停,一些经济指标还呈下降趋势。

深挖病根

镇江发展面临的情况,是镇江在发展过程中逐步积累形成的,是外因和内因共同作用的结果。

产业结构总体偏重,对环境影响较大。镇江在发展过程中,主要依靠能源资源高投入、高消耗的粗放式发展,逐步形成了现在的产业体系和产业结构,并且依然对镇江经济社会发展发挥着巨大作用,如果没有足够强大的内外因共同作用,想要通过产业结构的调整实现高质量发展比较困难。从轻重工业比重看,全市轻重工业比约为2:8,重工业占比全省最高,其中近一半属于六大高耗能行业,煤炭消费总量居高不下,单位国土面积二氧化硫、氮氧化物排放负荷分别为全省平均值的1.68倍、1.44倍。火电、化工等高能耗、高排放企业占全市工业企业能源消耗总量的70%。虽然经过多年的发展,镇江确定了高端装备制造和新材料两大主导产业,重点培育了智能电气、船舶海工、航空航天3条高端装备制造产业链,高性能合金、先进高分子材料两条新材料产业链,集成电路、光伏太阳能、医疗器械等7条特色产业链,产业特色和在全国的位置逐步增强,创建诸多全国知名品牌、单打冠军产品,认定了一批高新技术企业。但战略性新兴产业与南京的软件信息服务业、无锡的物联网、常州的石墨烯、苏州的纳米、南通的海工装备相比,在科技、规模上仍有较大的差距,创新驱动力不足。

政府管理缺失,遗留问题较多。因为经济发展需要和特定历史时段的原因,镇江的发展注定逃不出先污染后治理的规律。由于法律法规不健全或执行不到位,审核批准手续不完善,导致很多企业在环境保护方面先天不足;由于责任不明确、履职不到位,职能部门的监管缺失,导致一些环保问题未能及时发现或未及时整改;由于缺乏法律刚性约束,导致部分不良企业主为追求利益最大化而不惜以污染环境为代价。

情况错综复杂,决策难度较大。政府对税收的渴望一点也不逊色于企业对利润最大化的追求,经常在经济效益和社会效益前难以抉择。污染企业往往都是纳税大户,政府在整治污染企业时要考虑整治行为有没有法律依据,还要考虑整治企业是否影响企业正常运行,是否影响企业正常纳税,关停企业更意味着税收的损失。污染企业关停后按规定还需要进行土壤检测与修复,程序复杂要求高,费用也比较大。同时关停企业会导致企业职工失业而失去生活来源,职工问题处理不好不但会带来企业关停工作的难度,还会造成社会面的不稳定,导致政府在污染企业整治过程中难以决策。

做好对策

要通过生态环境建设契机,解决经济结构不合理、产业层级不高、技术含量低、环境污染重、资源消耗大、附加值低等突出问题,淘汰一批产能落后、污染环境的低端企业,为高质量发展留出足够的资源空间、生态环境空间,重点抓好以下4个方面工作:

——多规合一,科学谋划布局。强化规划引领,制定科学合理的城市发展总体规划、产业规划,合理调整土地利用总体规划,充分体现主体功能区功能,同时符合“三线一单”要求,真正实现“多规合一”并刚性执行。加强市域空间、资源统筹协调,最大限度发挥资源效益,真正将目前的粗放式发展转变为集聚集约发展。

要加强对各类开发园区的整合和管控,优化开发区布局,科学合理确定“四”址范围,明确主导产业,形成良好完善的功能,切实增加园区内部的集聚度,提高单位土地利用效率。发挥比较优势,以梯度化、专业化、特色和布局理念,着力构建功能定位清晰,产业特色鲜明,产业布局合理,集聚效应明显特色产业群。

要研究尝试区域合作共建。当前宁镇扬一体化、长三角城市群等战略给区域共建提供了条件,也有城市之间合作共建的成功案例可供参考借鉴(广东深汕特别合作区)。区与区、市与市之间可以利用自身的一些优势、资源进行合作,优势互补、责任共担、分工明确、收益共享。镇江可以尝试在大市范围内的区域共建,合理分配资源,差别化考核,充分发挥各板块主导产业优势,形成更大规模产业集聚。

——整治提升,合理配置资源。当前,全市项目用地在时间和空间上的有效供给存在不足,环境承载容量面临较大的压力,必须走出路径依赖,要由粗放式转向集约化,由外延扩张转向对内挖潜。一是新旧动能加快转换。运用市场化、法治化手段,强化技术、环保、质量、安全、能耗、用地等指标约束,倒逼低端企业走上竞争差异化、生产绿色化的道路。大力实施产业技术创新工程,强化制造业与服务业融合发展,不断延伸产品价值链,推动传统产业转质升级,传统产品质量提升,实现镇江产品向镇江品牌转变。突出战略性新兴产业,以做大规模、集聚发展为方向,壮大航空航天、智能电器、船舶海工、人工智能等新兴产业。二是完善工业企业综合评价机制。制定完善工业企业综合评价机制和相关实施意见,建立以亩均税收、亩均销售、单位能耗税收、单位能耗销售、科研经费占比支出、全员劳动生产等考评指标。实行优先发展、鼓励提升、监管调控、落后整治四种差别化处理方式,既正向激励,又反向倒逼,保障资源要素向优质产业倾斜,形成自然的优胜劣汰规则。三是加强存量资源的盘活利用。积极采取政府回购、关停收储、兼并重组、二次招商等方式,加大对高污染、高能耗以及低效用地、“晒太阳”项目、僵尸企业的处置力度,系统梳理空置、闲置的土地、厂房资源,制定回收方案,腾笼换鸟,为优质项目腾出空间。四是强化污染治理。完善顶层设计,制定市场的、行政的、法律的进入与退出机制,谋划好中长期生态环境保护工作,继续推动“三线一单”编制和落地,继续推动重大项目环境影响评价工作,深入研究绿色税收、绿色金融、绿色信贷等政策,全面开展生态保护红线勘界定标。实施重污染行业达标排放改造,重点污染企业整治,既要防止政府强势一刀切,也要防止企业污染政府买单。五是严格项目准入管理。严格落实项目预评审制度,从源头管理抓起,加入第三方力量,在产业政策、预期回报、环境保护、土地和城乡规划等方面客观评价、综合研判,把好产业项目落户关。

——突出产业强市,强化招商力度。既要依托镇江现有的主导产业以商引商、产业链招商,形成产业集聚,也要有长远战略眼光,瞄准未来的经济发展方向,科学判断,精准决策,实现人无我有,逐步做强。

在招商方向上,既要突出“大而强”,紧盯能够引领产业、促进转型、增强后劲的重大项目,也要重视“小而专”,着力招引拥有知识产权,能够成为“专精特新”的隐性冠军项目,特别是对我市现有主导产业,特色产业能够补链强链的项目,既要盯住已经成熟的产业化项目,引进客商直接投资,也要关注更多科技型初创企业。既要大力引进新建项目,也要注重“借巢引凤”。对停产、闲置的企业用地、厂房等资源,结合招商牵线搭桥,通过嫁接引入新项目。要高度关注和招引上海、苏州等城市溢出的制造业企业,强化优秀人才的招引力度。

在招商方式上,要善于通过知名投资公司、基金公司、咨询公司、孵化机构、高校院所等平台寻找项目源。注重聘请专业组织、平台(机构)、行业权威专家开展委托招商,注重“以才引才”“以商引商”。

在招商组织上,坚持招商引资是“一号工程”,主要领导亲自抓,组建专业团队开展精准招商。制定全市的招商引资产业指导目录和产业空间布局规划,潜心研究相关产业发展走势和法律法规,牢固树立“无事不扰,有求必应”的理念。

——多方参与,营造高质量发展的浓厚氛围。推动镇江高质量发展,需要构建以政府为主导,企业、社会与公众共同参与的组织体系,建立统筹协调、资源共享、高效共治的生态环境建设与高质量发展有机统一的体制机制。

一是明确党委政府的责任。要压实地方各级党委和政府及相关部门的工作责任,明确工作目标。建立科学合理的目标考评办法,更加注重考核关键性、支撑性指标,注重长期性、基础性工作,加大差异化考核力度,特别注重结果导向、实绩导向,政府必须依法行政、依法决策,行政执法部门必须依法履职,切实增强各级各部门的危机意识和进取意识,把工作重心放到高质量发展上来。

二是推动企业落实高质量发展责任。充分发挥企业“资源整合者”作用,探索实践产学研合作创新机制,完善创新激励政策,帮助企业降低创新风险和新旧动能转换,增强企业创新能力和动力。同时,做好信访维稳、生态保护、安全生产、金融安全、社会治安等方面的工作,为企业保驾护航,营造良好的发展环境。

三是推动社会公众参与高质量发展。高质量发展是广大人民群众共同参与、共同建设、共同享有的伟大事业。社会公众不能做旁观者、指责者,要提升公众对高质量发展的责任意识,保障公众的参与权、知情权、表达权,增强人民群众参与的积极性、主动性,形成人人都自觉参与高质量发展的良好风气。

(作者系丹徒区副区长)

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