新格局 新使命 新作为

——从自贸试验区到自由贸易港

孙元欣

自贸试验区建设的两个背景

建设中国自由贸易试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的一项战略举措，是国家战略需要。

回顾历史，2013年9月上海自贸试验区率先建设，其建设背景主要有两个方面：

一是时代背景，我国已进入了全面深化改革的新时期。自1978年始，国家实施改革开放政策。经过30多年的改革，至2013年，我国国内生产总值已经达到了全球第二，贸易规模达到了全球第一。

二是全面深化改革的顶层设计，即党的十八届三中全会提出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了16个方面60项措施。其中，与自贸试验区相关的内容包括构建开放型经济新体制，加快转变政府职能，还有加快完善现代市场体系等。

中国自贸试验区是全面深化改革和扩大开放的试验田，按顶层设计安排，通过局部试点，通过实践加以检验，并决定是否能向全国复制推广。自贸试验区肩负着我国全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。

自贸试验区的建设“初心”是什么

自贸试验区的建设，经历了3个阶段，即3个台阶：2013年9月建设上海自贸试验区；2015年4月增加广东、天津、福建等，上海自贸试验区扩区；2017年4月增加浙江、辽宁、陕西、河南、湖北、重庆、四川等。目前，11个自贸试验区呈“1+3+7”雁行式，中西部地区有5个。在全球经济格局大变化的环境下，我国正在编织“面向全球的高标准自由贸易区网络”。

2016年12月，习近平总书记就上海自贸试验区工作汇报，有一段批示，谈到了建设“初心”。他指出，“建设上海自贸试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的一项战略举措。3年来，上海市、商务部等不负重托和厚望，密切配合、攻坚克难，紧抓制度创新这个核心，主动服务国家战略，工作取得多方面重大进展，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了初衷。”其中，可以提炼出5个关键词：全面深化改革、扩大开放、服务国家战略、制度创新、重要成果服务推广，这就是建设自贸试验区的“初心”。

制度是指人际交往中的规则设计，以及社会组织的结构和机制。通过制度建设，形成更明确的规则和约束力。30多年间，我国由计划经济慢慢转向市场经济，国有企业转向新型的企业产权制度，多层次资本市场逐渐建立，这些都是中国的制度创新。自贸试验区的制度创新，主要特征是接轨国际规则，探索中国之路，提出全球经济治理的新方略，成为国际规则的参与者、贡献者和引领者。引领国际规则，可以率先在电子支付、贸易便利化和知识产权保护等方面着手。

自贸试验区的作用体现在四方面：首先，国家推出新的政策，需要局部试验，试验区是改革先行者、排头兵，有荣誉感；第二，试验区是为国家做贡献，各地政府积极响应，国家用自贸试验区这种方式调动了各地政府的改革积极性；第三，被批准的自贸试验区要有一个建设方案，方案内容要体现国家需求，要为国家试制度，这就增强了地方政府的国家意识和协同；最后，自贸试验区形成的新经验和案例，可以供全国借鉴。

自贸试验区7大改革领域和成果

回顾4年来的历程，自贸试验区制度创新涵盖7大改革领域（5+2），即“投资体制改革、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管、完善营商环境、科技创新和服务国家战略”。前5大改革领域是首轮改革的重点，体现了以开放促改革，以开放促发展，形成倒逼机制。后2大改革领域是自贸试验区扩区后新增的，体现了“开放+创新”的思路。

第一个领域是投资体制改革。核心是探索市场准入负面清单管理，放宽外资、国内资本的市场准入限制，减少事前审批，提高“引进来、走出去”的质量。

第二个领域是贸易便利化。贸易便利化有两个改革方向，即减少放松管制和政府部门协同。

第三个领域是金融开放创新。核心任务是开放和创新，更好地服务实体经济。金融领域对外资银行和民营银行开放。金融创新有人民币跨境使用、投融资汇兑便利化、资本项目部分可兑换、利率市场化和外汇管理体制改革。

第四个领域是政府事中事后监管。政府放松了企业准入的事前审批，需要加强事中事后监管，更好地发挥社会监督和社会机构的作用。

第五个领域是完善营商环境。包括加强知识产权保护、司法和仲裁的制度建设，还有一些鼓励投资和贸易的专项政策。

第六个领域是科技创新。

第七个领域是服务国家战略。上海加快建设国际金融中心，为全国服务，这是国家战略。广东自贸试验区将成为粤港澳深度合作示范区，成为海上丝绸之路重要枢纽。天津推进京津冀一体化，建设高水平开放平台。福建建设两岸经济合作示范区，通过福建省对台湾地区进行开放和互通。

自贸试验区的改革探索不是照搬国际规则，要符合中国国情，要符合经济发展阶段的要求。

据国家税务总局统计，2016年底，沪粤津闽4个自贸试验区面积约480平方公里，区税收超过了4090亿元。其中，服务业是税收主力，高端制造业快速增长，外资企业贡献增长很快。自贸试验区形成了“改革经验+最佳实践案例”的可复制推广经验，为全国经济体制改革闯出了一条新路。

自贸试验区的新格局、新使命和新作为

全国的自贸试验区现在已发展到11个，呈现出园区面积显著增加、差异化改革试点、产业更丰富、更好地对接服务国家战略的新格局。根据国务院给各地自贸试验区的总体方案，共同任务是要全面深化改革，进一步探索新经验和新途径。

党的十九大报告指出，推动形成全面开放新格局。以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局；推进贸易强国建设；全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，保护外商投资合法权益；优化区域开放布局，加大西部开放力度；赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港；创新对外投资方式等。根据十九大精神，我认为，自贸试验区的改革探索，将主要在六个方面展开：

第一，探索建设自由贸易港。自由贸易港是“一带一路”建设的重要枢纽节点，是贸易强国的通道窗口和口岸、是我国全面开放新格局的重要承载区。建设自由贸易港要对标国际最高标准，在我看来，其含义主要有两个方面：一是对标国际新协定，如世贸组织《贸易便利化协定》；二是国际上的好经验和先进管理模式。需要强调的是，不能把这种国际对标简单视为优惠政策的对标。

建设自由贸易港要有系统观，梳理总结迪拜、新加坡、鹿特丹、伦敦、中国香港等经验，主要涉及8大要素，即港区一体化、监管制度、组织架构、税收政策、资金流动、港区基础设施、特色产业、腹地经济等。自由贸易港没有统一固定的模板，需要在关注自身动态比较优势的基础上最大可能发挥自身特色。而从政府角度来说，在政策措施方面可以采取相对宽松的监管制度，建立充分授权的集成管理机构，同时实施清晰透明的税收政策，鼓励形成有竞争力的特色产业等。名列全球港口排名前20位的中国内地港口，如上海、深圳、广州、舟山、天津、青岛、大连、厦门等，其中大部分是自贸试验区，有望率先进入自由贸易港行列，其中将有综合港，也有专门港。

第二，更好地服务“一带一路”建设。各地自贸试验区地理位置不同，改革任务也各有侧重。比如，有的着重建设枢纽港口和物流中心，如郑州双枢纽模式；有的主要加强国际产能合作，如在国外建立农业科技示范产业园；有的打出国际文化和旅游合作牌，如西安对外文化交流；有的建立有针对性的合作机制，如辽宁面向东北亚合作；还有的则加强服务平台建设，如上海建设国际经贸合作、金融服务和总部经济3大平台。

第三，成为高质量高水平利用外资的示范地。2017年国务院5号文件指出，要支持外资企业在主板、中小企业板、创业板上市，鼓励外商到中西部地区投资。国务院39号文件则指出，将在12个领域进一步扩大开放，包括新能源汽车、加油站、互联网上网服务营业场所、银行业、证券业、保险业等。从这些文件中可以看出，国家希望把外资引入到中西部地区，使整个国家的产业分布更加均衡，包括实现制造业服务业协同开放、制度成本优势的转变等。从注重降低准入前门槛向注重保障准入后公平转变，形成更好的营商环境。

第四，探索试点差异化制度创新。各地自贸试验区的产业结构不一样，经济发展水平有差异，要结合自身的特点开展差异化改革。东北要振兴，国有企业改革是一个重点。浙江舟山则要推进油品全产业链的制度创新。重庆推动西部大开发战略的深入实施。四川可以打造为内陆性经济的新高地。陕西要发挥“一带一路”节点城市的作用，西安代表中国文化，与“一带一路”沿线相关国家积极开展人文交流。上海正在加强开放创新相结合的改革试点，全面推进“证照分离”改革。

第五，率先营造有国际竞争力的营商环境。营商环境是经济发展软实力和国际竞争制高点之一。在世界银行评价体系中，我国目前的营商环境是78名，相比2013年的96名有所上升，但还是比较靠后，营商环境还需要改善。站在新的起点上，自贸试验区建设需要在营商环境改善上有新探索，积累好做法好经验。比如辽宁自贸试验区在“申请建筑许可”方面大胆简化，包括土地、建筑项目的审批都进行了简化，如果能够成功，可以在全国推广。

第六，形成自贸试验区和城市发展的联动机制。在自贸试验区建设中，会发现有许多工作难点和“不对称”现象。例如，如何将为国家试制度和为地方谋发展更好结合起来？再如，许多改革任务超出了自贸试验区管委会的范畴，如政府转变职能，这需要在地方一级政府层面展开。解决这种“不对称”问题，形成联动机制是个好方法。具体包括：自贸试验区与城市发展目标的联动，与地方一级政府转变职能的联动，与城市重点产业发展的联动，与其他产业园区的联动。这样做，可以拓展自贸试验区制度创新的应用范围，加强自贸试验区改革任务和政府组织层面的对接，丰富制度创新的差异化探索，提升企业和城市居民对改革的感受度和获得感。

（文章转载自《上观新闻》，有节选。作者为上海财经大学自由贸易区研究院副院长、教授、博士生导师。）